行政案件协调解决的调查与思考
作者： 张坤世 罗重海
尽管《行政诉讼法》没有把“调解”作为一种基本结案方式，但人民法院在审理行政案件的过程中，一直把协调当作妥善处理行政纠纷的一个重要手段。经法院协调做工作后被告改变行政行为或者满足原告诉求后原告撤诉，甚至成为一些法院行政案件主要的结案方式。[1]从而似乎出现了立法上明文禁止与实践中大量运用之悖论。那么，这真是一个“悖论”吗？如果是，悖论原因何在；如果不是，制度理性何在？……，一系列的疑问值得我们深入思考和探究。带着这些疑问，我们对湖南三级法院协调解决行政案件的情况进行了调查，揭示行政案件协调撤诉的运作动因与实践图景，在此基础上有针对性地提出了意见和建议，以期有益于行政审判实践和协调撤诉机制的完善。
一、法院对行政案件积极协调的动因
调查表明，之所以法院对行政案件热衷于协调，主要有以下四个方面的原因：
其一，建立和谐社会的政策导向。党中央提出要建立社会主义和谐社会，必然要求在司法审判中尽力用和解的方式来解决当事人的争议，切实达到定分止争、案结事了的目的，有力促进社会和谐。中央办公厅和国务院办公厅下发了《关于预防和化解行政争议 健全行政争议解决机制的意见》；最高法院也强调，在审理行政案件中，要按照“坚持合法审查，促进执法完善，依法规范撤诉，力求案结事了”的原则，积极探索行政案件协调处理新机制。[2]这说明协调处理行政争议是党和政府积极倡导的一种非常重要的解纷方式。“没有不可调和的矛盾”，以协调的方式化解行政机关与行政相对人的矛盾，对促进和谐社会的建立起着非常大的作用。法院有必要在这方面做大胆的探索，不断积累经验，推进行政审判工作进一步发展。
其二，绩效考核的压力，成本收益的考虑。当前，各级法院普遍有绩效考核制度，对案件的上诉率、执结率、申诉率、上访率等都有严格的要求。[3]而法院（法官）面对的现实是，随着我国社会转型和利益格局的调整，社会矛盾呈现相对复杂、尖锐的特征，导致上诉率、申诉率、上访率走高。2009年，全国法院三大诉讼一审的1000多万案件中，行政案件不到2%，但是行政申诉案件却占全部申诉案件的18%。湖南法院的情况基本也亦是如此，2007、2008、2009、2010年行政申诉案件所占比重，亦占全部申诉案件的10%以上。申诉上访案件多，显然会增加诉讼成本，浪费司法资源，影响工作绩效。相反，对行政案件进行协调，促使被告改变行政行为或者满足原告诉求后原告撤诉，能够使行政纠纷得以化解，真正做到案结事了。当事人的实质问题解决了，意味着不会上诉申诉上访，法院也不用为执行伤神，与行政机关的关系也处理好了，绩效指标亦好看，一举多得，何乐不为？
其三，法院解决行政争议的局限性。法院不是万能的，其解决纠纷的能力有限。这在行政审判中更为明显。行政审判只是对具体行政行为的合法性审查，受案范围有限、审查强度有限、裁判方式也有限，刚性的行政裁判往往难以达到定纷止争、息事宁诉的效果。因为很多情况下，即便是法院判决行政行为违法，撤销该行政行为，行政纠纷仍没有得到根本解决。而老百姓打官司是为有效解决问题，而不仅仅为获得一纸判决书。这种期待从《行政诉讼法》文本上有时是不可欲的。为缓解当事人较高的解纷期待与行政审判能力有限之间的矛盾，促使行政纠纷的实质性解决，在办案过程中，法院不仅要考虑法律文本的规定，而且要考虑执政党的事业和人民的利益；不仅要解决合法性问题，而且要关注和保障相对人的合法权益；不仅要解决案件本身的问题，而且要根据具体情况作好案外协调工作。
其四，诉讼参与人积极响应的态度。法院对行政案件积极协调，也得到了绝大多数诉讼参与人的积极响应。受我国“无讼”、“耻讼”等传统观念的影响，老百姓不到万不得已不愿打官司，尤其是民告官的官司，根本上也是要解决问题，在法院的主持下进行协调和解，既可以使自己的利益得到满足，又不会与行政机关关系搞僵，符合行政相对人的心理需求。同时，协调和解也符合行政机关的需要。由于长期以来形成的“官本位”思想或多或少存在着，行政主体不愿意参加诉讼，如果在行政诉讼中败诉，行政机关不仅“面子上”过不去，而且还会影响本部门、当地政府的政绩；即使在行政诉讼中胜诉，原告由于不满意而进行上访，同样也会给行政机关的正常工作带来影响。行政主体需要的是稳定、和谐的社会环境，行政机关同样追求高效率和低成本。因此，在合法性和不损害公共利益的前提下，行政机关也乐意改变行政行为或同意和解。
二、当前法院协调处理行政案件的主要做法
1、协调的范围。为避免滥用协调权，影响行政诉讼立法宗旨的实现，不少法院规定，对于不含民事因素且被诉行政行为受法律羁束的行政案件，如限制人身自由等类案件，一律不适用协调。除此之外的行政行为，也只有存在一般违法或不合理，通过协调可以低成本、高效率地纠正这种违法或不合理时，才适用协调；对于完全合法的行政行为以及无效行政行为，不适
