如何规范协调行为，我们认为，有两个因素必须考虑，一是现实，加强协调能够促进行政争议的实质解决，满足现实的需要，因此不能放弃，而应积极探索；二是制度，法院是司法机关，其一切行为都应依法而行，保持克制，而不应过于能动。因此，对协调解决行政案件这一司法现象（行为）的规制，须从以下两个层面入手。

    （一）对协调工作正确定位

    从诉讼基本原理上说，案件能否调解，基本的前提是当事人具有实体上的处分权，民事案件中之所以能够适用调解，就是因为双方当事人有实体上的处分权。如果没有处分权，案件就不存在调解的余地。行政审判的对象是具体行政行为的合法性，因此，从诉讼调解的本质意义看，行政诉讼中不存在法院主持的、对被诉行政行为合法性问题在双方当事人之间进行调解的机制。

    这也印证了我们调查中的发现，调查中，绝大多数行政审判法官及行政人员认为，《行政诉讼法》第五十一条规定，“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”，说明了法院可以通过协调等方式达到原告撤诉和行政机关主动纠错，从而使行政争议得到妥善解决的目的。《行政诉讼法》第五十条规定“人民法院审理行政案件，不适用调解”，主要是指不能以制作调解书的方式结案，并没有禁止人民法院通过协调的方式，在诉讼过程中对各方当事人作一些建议、协调工作，使各方当事人达成和解协议，从而解决行政争议。协调并不是诉讼法意义上的调解。因此，在行政诉讼中协调并不违反法律规定。不存在立法上明文禁止与实践中大量运用之悖论的问题。目前法院在行政案件处理过程中所进行的大量协调工作，协调的对象不是具体行政行为的合法性，而是如何合理、合法地解决该行政纠纷的方式方法。这并不是诉讼法意义上的调解，只是协调，也就是在双方当事人之间以及其他相关各方之间进行沟通，辩法析理，积极探索案件处理办法的活动。

    （二）对协调行为加以规范

    理论与实务中均有相当多的人建议参照民事诉讼，在行政诉讼中引入调解原则。我们认为，这是对协调和调解的误读、误用。协调与调解的区别在于，协调注重过程，而调解强调结果；协调重视的是法院在案件处理过程中的沟通、说服，而调解注重的是当事人意愿的落实；协调注重的是解决问题的方法，而调解注重的是达成协议。在行政诉讼中，如果法律规定人民法院可以调解，很可能行政诉讼中就不会再有被告败诉的判决作出，甚至可以不会有判决作出。当依法行政尚未成为行政公务人员的共识，当违法行政行为仍普遍存在时，在行政诉讼中引入“调解原则”，很有可能导致对行政机关违法行政行为的放纵，行政审判的根基——合法性审查原则——将受到重创。在倡导依法行政不久，在刚刚提出建设服务型法治政府的中国，如果行政诉讼成为迁就被告行政机关的一种工作机制，则无疑是中国法治的悲哀。

    在现行制度的框架下，由于法律自身稳定和滞后的特征以及法律修改长期性的程序要求，指望立即对行政诉讼法及其司法解释作出修改并不现实。但这些年来的探索还是为规范协调行为提供了诸多有价值的东西。我们认为，在修改行政诉讼法时，仍应坚持行政案件不适用调解的原则，不能规定“人民法院审理行政案件，可以依法调解”。但是，考虑到行政诉讼的主要目的之一在于解决纠纷，审判过程中，协调行政纠纷的解决方式在司法实践中是必要的，也是可行的，可以规定“人民法院在审理行政案件过程中，可以根据自愿、合法的原则，对该行政纠纷的解决方法进行协调”。同时，还应规定，“当事人达成或选择的纠纷解决方式不得违反法律、法规的禁止性规定”。从而构建起有中国特色的行政诉讼协调制度。

    这其中，尤其是要强调人民法院对行政案件进行协调过程中应遵循的基本原则。行政诉讼协调的基本原则，我们认为有三个：

    第一，合法性原则。人民法院组织协调，不得违反国家的法律规定，不得损害国家、集体和社会公共利益。①协调程序要合法。行政诉讼协调程序可借鉴民事调解的程序，在协调程序的起动阶段，可以由当事人一方或各方提出协调申请，也可以由合议庭提出协调建议，但只有在当事人各方均同意并由法院主导的情况下，方可进入协调程序。②协调内容要合法。人民法院进行协凋，协调内容不得违反法律、行政法规强制性规定的内柞，不能以损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益为代价，不得违背善良风俗和社会公共道德。③协调的方法要合法。以当遵循当事人诉讼地位平等的原则，注重保护相对人的实际利益，不得采用“以压促调”、“以判压调”、“以劝压调”、“以诱促调”、“以拖压调”等方式强迫任何一方接受协调。   

    第二，自愿原则。人民法院组织协调工作，要充分尊重当事人意愿，允分保障当事人在意思表达自由、真实的基础上，形成共识，彻底化解纠纷、消除纠纷。坚持当事人自愿原则需贯穿在